Fusionsprozess

Bei einer Fusion schliessen sich zwei oder mehr Gemeinden zu einer neuen Gemeinde zusammen. Zu diesem Zweck erarbeiten sie gemeinsam einen Fusionsvertrag. Darin werden die wesentlichen Rahmenbedingungen des Zusammenschlusses geregelt. Der Inhalt des Vertrages wird in umfassenden Abklärungen und Verhandlungen festgelegt – dabei werden politische und fachliche Überlegungen angemessen berücksichtigt.

«Bei der Vereinigung oder Teilung von Gemeinden sind die Ausgestaltung und die Nebenfolgen der Vereinigung oder Teilung in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu regeln. Dieser bedarf der Genehmigung der Stimmberechtigten.» (Gemeindegesetz, § 60 Abs. 1)

«Die Stimmberechtigten oder die Gemeinderäte der beteiligten Gemeinden können das Verfahren einleiten.» (Gemeindegesetz, § 59 Abs. 1)

In der Regel sind es die Exekutiven, die einen Fusionsprozess anstossen. Sie brauchen dazu grundsätzlich weder Auftrag noch Zustimmung der Stimmberechtigten. Es kann aber notwendig sein, im Rahmen des Budgetprozesses bei den Stimmberechtigten einen Projektkredit zu beantragen.

Ein Fusionsprozess kann aber auch von der Controllingkommission, durch einen parlamentarischen Vorstoss oder durch eine Gemeindeinitiative ausgelöst werden. In jedem Fall sind es aber die Exekutiven, die den Fusionsprozess vorantreiben und den Fusionsvertrag aushandeln.

Hauptverantwortlich sind die Exekutiven der beteiligten Gemeinden. Ihnen obliegt es, den Fusionsvertrag zu erarbeiten. In der Regel wird eine Projektorganisation geschaffen, die sowohl politisch-strategische wie operative Aspekte berücksichtigt und paritätisch zusammengesetzt ist.

Die Projektleitung wird in der Praxis meist extern vergeben. Der Kanton leistet fachliche und finanzielle Unterstützung (siehe letzte Frage). Der Einbezug weiterer Akteure – insbesondere der Ortsparteien oder eines allfälligen Gemeindeparlaments – ist in geeigneter Art zu regeln.

Eine Fusion durchläuft verschiedene Phasen. Es obliegt den beteiligten Gemeinderäten, den Prozess angemessen zu strukturieren und einen realistischen Zeitplan zu erstellen. Die folgenden Schritte und Zeitangaben basieren auf früheren Erfahrungen und dienen lediglich der Orientierung.

Bei grösseren Projekten können die einzelnen Phasen auch deutlich mehr Zeit beanspruchen – bspw. aufgrund einer vorangestellten Machbarkeitsstudie oder längerer Behandlungsfristen, etwa weil die Vorlage auch noch von einem Gemeindeparlament behandelt werden muss.

Phase 1: Vorabklärungen (6 - 12 Monate)
Klärung grundlegender Fragen: besteht Bereitschaft, sich auf einen Fusionsprozess einzulassen? Wie wird der Prozess strukturiert? Wer leitet ihn? Wie werden Stimmberechtigte und gegebenenfalls Gemeindeparlamente einbezogen? Was ist der Fusionsperimeter? Gibt es No-Gos? Etc.

Meilensteine:
- Projektleitung und -ablauf festgelegt
- Fusionsvorvertrag unterzeichnet

Phase 2: Fusionsprojekt (1 – 1,5 Jahre)
Abklärung, Diskussion und Verhandlung konkreter Auswirkungen – i.d.R. durch zahlreiche paritätisch zusammengesetzte Fachgruppen. Ergebnisse werden in einem Schlussbericht festgehalten, ein Fusionsvertrag wird entworfen und es liegt ein Finanzplan der fusionierten Gemeinde vor.

Meilensteine:
- Auswirkungen abgeklärt
- Kantonaler Fusionsbeitrag festgelegt
- Fusionsvertrag erarbeitet

Phase 3: Abstimmung (4 – 6 Monate)
Erarbeiten der Abstimmungsbotschaft, Einbezug und Information der Stimmberechtigten, Vorbereitung der Abstimmung.

Meilensteine:
- Informations-/Orientierungsveranstaltungen durchgeführt
- Abstimmungsbotschaft verabschiedet
- Fusionsvertrag unterzeichnet
- Fusionsabstimmung

Phase 4: Umsetzung (9 – 12 Monate)
Operative Umsetzung der Fusion gemäss der im Fusionsvertrag geregelten Rahmenbedingungen. Dazu gehört insbesondere auch die Erarbeitung der neuen Gemeindeordnung und die Wahl der neuen Gemeindebehörden. Auf kantonaler Seite erfolgt eine Genehmigung durch den Kantonsrat.

Meilensteine:
- Genehmigung der neuen Gemeindeordnung
- Genehmigung der Fusion durch Kantonsrat
- Gemeinderatswahlen
- Vereinigung

Grundsätzlich liegt es in der Kompetenz der Exekutiven, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag auszuhandeln. Ob und wie die Stimmberechtigten und im Fall von Parlamentsgemeinden zusätzlich die Gemeindeparlamente im Prozess eingebunden werden, ist eine politische Frage, die in der Anfangsphase einer Fusion zu klären ist.

Bei der Ausgestaltung einer Fusion haben die beteiligten Gemeinden – im Rahmen der geltenden Rechtsordnung – viele Freiheiten. Die Frage «was sind die Folgen einer Fusion?» lässt sich nicht losgelöst von den Abklärungen und Verhandlungen beantworten.

Typische Fragen, die im Verlauf eines Fusionsprozesses geklärt werden müssen, sind beispielsweise:

• Gilt die Gemeindeordnung einer der beteiligten Gemeinden weiterhin oder soll für die fusionierte Gemeinde eine neue Gemeindeordnung erarbeitet werden?
• Welche anderen Reglemente werden übernommen oder allenfalls neu erarbeitet?
• Wird ein bestehendes Führungsmodell übernommen oder ein neues eingeführt?
• Werden in den verschiedenen Ortsteilen dieselben oder unterschiedliche Schulmodelle zur Anwendung kommen?
• Wird das Dienstleistungsangebot ausgebaut oder reduziert?
• Werden Verwaltungsstandorte zusammengelegt?
• Wie wird die Nutzung der bestehenden Infrastruktur geregelt? Braucht es allenfalls neue Infrastruktur?
• etc.

Diese Frage kann erst beantwortet werden, wenn die notwendigen Abklärungen und Verhandlungen durchgeführt worden sind. So sind die finanziellen Folgen einer Fusion stark davon abhängig, welches Leistungsniveau die neue Gemeinde erbringen soll.

Im Rahmen der Fusionsabklärungen wird ein Aufgaben- und Finanzplan für die fusionierte Gemeinde erstellt. Dieser bildet die politischen und fachlichen Entscheidungen ab, die im Verlauf des Fusionsprozesses gefällt werden. Erst aus diesem lassen sich die konkreten finanziellen Folgen einer Fusion erkennen.

Bei der Erstellung des gemeinsamen Aufgaben- und Finanzplanes wird auch der Steuerfuss festgelegt. Auch hier sind die beteiligten Gemeinden frei - es gibt keine kantonalen oder sonstigen Vorschriften zur Höhe des Steuerfusses der fusionierten Gemeinden.

In der Regel ist es aber so, dass der zum Zeitpunkt der Verhandlungen tiefere Steuerfuss auch als Steuerfuss für die fusionierte Gemeinde gewählt wird. Dies aus rein politischen Gründen: Würde die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden eine Steuererhöhung bewirken, so wären die politischen Erfolgsaussichten sehr gering.

Fachlich
Der Kanton leistet Unterstützung bei juristischen, finanziellen und prozessualen Fragen, bringt Erfahrungen aus früheren Projekten ein und ist in der Regel durch eine Vertretung in der Projektorganisation eingebunden. Er übernimmt dabei eine begleitende Funktion – die Projektleitung obliegt immer den Gemeinden und kann intern oder extern geregelt werden.

Finanziell
Der Kanton leistet einerseits einen Beitrag an Abklärungsprojekte, die im Zusammenhang mit einer Gemeindefusion stehen. Dabei kann es sich beispielsweise um eine Machbarkeitsstudie oder eine Bevölkerungsbefragung zur Klärung der Akzeptanz einer Fusion handeln. Der Kanton übernimmt dabei in der Regel 50 Prozent der Kosten, maximal aber 75'000 Franken. Dieser Beitrag wird unabhängig vom Zustandekommen einer Fusion ausgerichtet.

Andererseits unterstützt der Kanton fusionierte Gemeinden mit einem Fusionsbeitrag:
«Mit Beiträgen an Gemeindefusionen sollen die finanziellen Unterschiede zwischen den beteiligten Gemeinden ausgeglichen sowie fusionsbedingte Mehrkosten mitfinanziert werden. Insbesondere dienen die Beiträge der Angleichung der Steuerfüsse der beteiligten Gemeinden.» (Finanzausgleichsgesetz, § 13a)

Jede fusionierte Gemeinde hat Anspruch auf einen bestimmten Betrag, der sich anhand der Bevölkerungszahl berechnen lässt. Reicht dieser Betrag nicht aus, so können die Gemeinden beim Regierungsrat ein begründetes Gesuch um Erhöhung dieses Beitrags einreichen. Die Regeln hierzu finden sich im Finanzausgleichsgesetz (§ 13b-d). Schliesslich legt der Regierungsrat den Beitrag an die fusionierte Gemeinde aufgrund der gesetzlich geregelten Kriterien fest.